在资金上，按照《红十字会法》的规定，“人民政府对红十字会给予支持和资助。”其经费来源，在红十字会会员缴纳的会费、接受国内外组织和个人捐赠的款物、动产和不动产的收入之外，便是政府的预算拨款和购买服务。

　　中国红十字会2007年统计数据公报显示，当年红十字会总会从政府部门共获得拨款29339万元，占其全部经费的46%。整个红十字会系统则共获得政府拨款60538万元。

　　据各省关于《红十字会法》的实施办法，凡县级及以上红十字会，其行政运行费用均列入本级政府财政预算。

　　而在法律形式上，红会面对社会募款又以公募基金的形式出现。既是政府又是慈善组织，“慈善业有现代的慈善规则，比如收取行政管理费用。但公务员是吃财政饭的，一分钱也不能收。我们把两者弄到一起，就出来一个很古怪的东西。”民政部慈善促进司原司长王振耀表示。

　　红十字会的架构迷宫

　　几十年来，中国红十字会叠床架屋，组织日益庞大。即便是红十字会系统内部人士，也认为这样庞杂的体系，很难把关系彻底理顺。

　　据中国红十字会官方网站，中国红十字会有31个省级分会和新疆建设兵团分会、333个地级分会、2860个县级分会。此外，铁路和商业系统有红十字会，香港和澳门特别行政区也有红十字会。共有9.5万个基层组织，团体会员单位12万个，志愿者113.2万人，会员总数2398万人。

　　中国红十字会最高机构为全国会员代表大会，其下三个层级分别为理事会、常务理事会和执行委员会。在执行委员会下，又分为专门工作委员会、红十字总会和其他各级红十字会。

　　红十字会组织架构亦和中国政府相似。在这个庞大的体系中，铁路和商业系统红十字会较为“特殊”，因为这是建立在行业内的分会。红十字会将其列为“非行政序列”。与之对应的则是红十字总会和地方分会等有“行政序列”的红十字会。

　　在“非行政序列”的红十字会中，铁路系统和商业系统红十字会属全国性行业红十字会。级别相当于省级红十字会，但其下无分支。此外，省以下级别的非行政序列红十字会还有20个。其中，仅商业系统红十字会就有团体会员2400个。

　　所谓“非行政序列”，据王汝鹏解释，其实就是没有正规的人事编制，“他们的工作人员都是兼职的”。

　　作为体制内的社会团体，中国红十字会也面临用人体制不畅、工作效率低下、人浮于事等问题。在2000年，中共中央和国务院就对包括红十字总会在内的21个群众团体机关机构提出改革意见，要求其“理顺职责关系、克服行政化倾向，精简人员编制，优化人员结构”。

　　2004年，国务院办公厅转发《中国红十字会总会关于进一步加强红十字会工作意见的通知》，表示要“理顺红十字会管理体制”，“从挂靠于卫生行政部门逐步向依法独立自主地开展工作转变”。

　　不过，根据红十字会的统计，直到2007年底，在地市级红十字会中，理顺机构只有81.7%，而在县级红十字会中，理顺机构只占到了26.8%。

　　收入管理

　　王汝鹏曾表示，对于不同来源的经费收入，红十字会都制定了相应的管理办法，如会员会费有《中国红十字会会费管理办法》；社会捐赠有《中国红十字会募捐和接受捐赠工作管理办法》；财政拨款则严格按照财政部的相关规定进行管理和使用。中国红十字会财务部对不同来源的资金由两个处分别进行管理，机关财务处负责管理财政资金，事业财务处负责管理会员会费和社会捐赠资金。地方红十字会也同样对不同来源资金实行分开管理。

　　受哪些方面的监督？

　　王汝鹏说，根据《红十字会法》，政府对红十字会的工作进行监督，红十字会的经费使用情况接受政府的监督检查。审计署负责审计中国红十字会总会的财务收支情况，地方红十字会的财务收支情况由同级审计部门进行审计。除接受政府审计之外，各级红十字会接受社会捐赠的款物还要邀请社会审计机构进行审计，审计结果向理事会报告并向社会公布。对于境外捐赠的款物，除国内审计外，还要接受国际红十字组织的监督和审计。

　　红十字会的公募特权

　　中国法律规定，民间个人、公司或社团要从事公募性公益慈善事业，必须挂靠在红十字会下面作为二级专项基金，且没有独立账户和法人资格，资金使用受到红会的严格控制。真正有心做慈善的民间力量，则需要突破重重政策限制，到红总会去求情“拜衙门”，才能打通此道。这一制度安排被业内专家戏称为“只许皇恩浩荡，不许民间行善”。

　　在其他国家，民间公益慈善的门槛远没有中国这么高。在很多国家，个人或家庭就可以发起注册一个基金会去募捐、行善。其信用完全依赖于它履行对捐款人承诺的程度。“在中国，大道未开，所以小道就乱了。” 民政部慈善促进司原司长王振耀说。

　　垄断了公募牌照的中红会，一方面没有动力去主动募款，因为旗下二级基金所募款项都托管于其账户之上；另一方面也没有动力去有效率地使用善款，或使善款保值增值，因为它没有竞争压力。这在中红会旗下红基会的逐年年报上也得到体现，其善款的投资收益连年为零；且账上的净资产总额已经由2007年的约1.5亿元，沉积至2009年的约7.7亿元。

　　红会掌握了大量政府资源，又垄断公益慈善牌照，给权力寻租创造了可能。一些商人打着公益慈善的幌子与红会合作，实际是看重红会背靠的大树。在此前郭美美事件中，天略集团前员工即爆料说，天略慈善捐赠的目的是为了获得政府的支持，与政府系统搭上关系。

　　改革开放后，为规范公益慈善事业，中国引入国际上的现代基金会管理机制。1994年，中国红会直属基金--红十字基金会在民政部注册登记成立。但红十字总会原有的公募资格和公募牌照资源，由于体制原因并没有被同时取消。由此，中国有了红十字会和红十字基金会两个具有独立公募资格的组织。这在全世界各国红十字会中，也属罕见。

　　而且，国务院直接领导的红十字会比红基会具有更大的自由度，其直属分会和直属基金的设立只需由中国红十字总会审批生效，无需基金会主管机构民政部批准。历史遗留的监管空白地带，为红会公募牌照资源的自我繁殖和滥用留下了操作空间。

　　对于此前中红会风波的成因，一位不愿透露姓名的业内人士分析其必然性：从公益组织管理来说，首先是对捐赠人负责，公益组织是受托于捐赠人而存在的。所以，捐赠人代表一定要进入核心层，任命信得过的管理者，监督管理层的运行。“今天中国许多公办慈善组织的最大问题，是负责人的任免与捐赠人无关。钱由捐赠人捐，任免由政府部门领导决定，组织负责人首先只对政府部门负责，而政府部门不可能了解捐赠人最内在的具体期望”。

　　公益与商业纠缠

　　在现实中，红十字会这个庞大的系统，按照“上级指导下级，行政序列指导非行政序列”的原则运转。

　　被计入“业务工作统计表”的业务主要包括：救灾救助、救护、无偿献血、预防艾滋病、遗体捐献登记、社区公益服务站点、宣传和对外联络等。

　　这些业务，大致可被分作常规业务和非常规业务。据红十字会2007年的数据统计，这一年，红十字会培训师资25638人，培训救护员2166985人，向12905372人普及了救护防病知识，通过红十字会无偿献血的人数有8536664人，向17301402人普及了艾滋病知识，完成遗体登记14537例。

　　在红十字总会的机构设置中，以上业务均由赈济救护部管理。在具体操作上，与培训和普及知识对应的是总会训练中心；与献血等对应的是中国造血干细胞捐献者资料库管理中心。这些均属于红十字总会事业单位。

　　广州一位基层红十字会负责人表示，在常规业务范畴中，上级对下级的“指导”就是，“上级红十字会让我们干什么，我们就干什么。比如上级发函要求献血，我们就去发动志愿者献血。上级会有少量的经费补助。”

　　各级财政对红十字会的预算内拨款并不匮乏。但是，除了公共财政对行政运行费用的支持，红十字会还谋求收取各种费用。这也常常遭到舆论对其公益性的质疑。

　　例如，各地的红十字会在开展“群众性现场救护培训”时，就要收取培训费和教材资料费。不同地区价格不一，一般每人每课时4元钱。又例如无偿献血，北京的医院从血站领血，一袋200cc的血需要210块钱；医院给病人配血，再收10块钱，共220块钱。据称该价格是由物价部门根据采血、运输、检测等流程成本核算而来。

　　另一类非常规业务，主要是指救灾救助工作和具体的项目。按照相关法律，在重大自然灾害等突发公共事件的情况下，红十字会可向公众募集资金，既可设置募捐箱，也可开展义演、义卖、义赛等活动。

　　同时，各级红十字会也可根据救灾、救助和红十字事业发展的需要依法接受捐赠。

　　按照《中国红十字会募捐和接受捐赠工作管理办法》，红十字会可按国际红十字会“惯例”，从捐款中提取不超过6.5%的管理费。红十字会还可以从资产保值增值的角度出发，进行投资或商业运作，以获取动产和不动产的收入。

　　问责制度亟待完善

　　对捐款人透明，遵从捐款人的意志，对其负责，是现代公益慈善业的基石。“捐赠人满意不满意，这是公益慈善事业最高标准。”王振耀说。在此方面的制度安排上，中国红会显然还与国际同行有很大差距。

　　在中国红会现有机制中，捐款人在红会官网上的捐款查询系统只能查询善款是否到账，而没有善款流向、使用情况的告知；国家审计署每年只对红会的政府拨款一项资金来源的收支进行审计，而不对红会的另两笔资金来源（募集的善款和层层上缴的会费）进行审计；募款对象为全社会公众的中红会不受《基金会管理条例》的约束，每年的财务收支情况、项目执行情况等，按照《中国红十字会法》只需向理事会报告，而没有向公众公示的义务；虽然承诺“定期向社会公众公布财务收支情况”，但红会官网上的“统计数据公告”，至今也才披露到2007年；对比其他国家比如美国的红会年报，可以发现中红会的披露数据和红基会已发布的年报可谓简略到极致。

　　由民政部主管的中国红十字基金会由于实行基金会管理制度，受《基金会管理条例》制约，其信息披露比中红会规范，但也只是相对而言。比如，《基金会管理条例》规定每年3月份必须公布上一年的年报，时至7月，中红会仍没有披露2010年年报。

　　阳光是最好的消毒剂。近年来，除“郭美美事件”外中红会系统不断被爆出“天价帐篷”、“万元午餐”等丑闻，与其内部长期不够透明、公开有着直接关系。

　　在一些业内人士看来，中红会不仅存在上述信息披露方面的不透明，其内部运作也给人打擦边球的不透明之感。比如中红会下直属的“百分之一”基金明明是非公募基金，却在其门户网站首页设有“我要捐赠”的链接。此为明显违规行为，因为按照法律规定，非公募基金“不得主动向不特定公众募款”。

　　万通基金会理事长李敬认为，中红会的不够透明，其主要原因是缺少问责的压力。“我们的公募没有形成市场，不会对公众负责，所以没有公众问责的压力存在，基本靠自律。长期如此就造成了内部问责机制的脆弱”。

　　相较而言，其它国家的红十字会一般实行基金会管理制度，属于真正的民间组织，但也得到政府的财政拨款。其会长由民间的理事选举产生，领取年薪。由于问责制度完善，一般来说红会会长要承担的压力较大，以至于在美国多次发生被选中者不愿出任会长一职的情形。

　　2011年3月日本大地震后，台湾红会收到大量捐款，到4月6日已有17亿新台币进入其账户。但随后有媒体爆出，“3·11”大地震后一个月，台湾红会才拨了1700多万台币到日本，引起台湾民众的极大不满。那段时间台湾媒体的封面报道都在质疑红会，要求会长下台

7结语

　　在中国，红十字会无疑已经异化为这样一种组织--它与权力体系走得太近，又与商业世界结交甚欢。这几乎让人们忘了它作为民间组织的中立、独立的人道主义初衷。屡屡爆出的丑闻已经让民众对于本应充满善良美好的慈善之举变得忧心忡忡。希望红十字会能够从今年的收入“成绩单”中好好反思，真正还民众一条透明、阳光、健康的中国慈善之路。