（二）牢固树立科学的开发原则。实施主体功能区战略，必须以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线，以促进经济结构调整为战略任务，坚持以下原则：一是优化结构。空间结构是经济结构和社会结构的空间载体，在一定程度上也决定着发展方式及资源配置效率。当前空间结构不合理、空间效率不高已经成为影响科学发展的重大矛盾和问题，必须把国土空间开发的着力点放到调整和优化空间结构、提高空间利用效率上，从占用土地的外延扩张为主转向调整优化空间结构为主，按照生产发展、生活富裕、生态良好的要求，逐步扩大绿色生态空间、城市居住空间、公共设施空间，保持农业生产空间，合理压缩工矿建设空间和农村居住空间。二是保护自然。要根据国土空间的不同特点，以保护自然生态为前提、以资源承载能力和环境容量为基础进行有度有序开发，走人与自然和谐发展道路。工业化和城市化要建立在对资源环境承载能力的综合评价基础上，矿产资源开发和交通等基础设施建设要避免对农业、生态环境带来不利影响。在水资源严重短缺、生态脆弱、生态系统重要、环境容量小、自然灾害危险性大的地区，要严格控制工业化城市化开发，适度控制其他开发活动，缓解开发活动对自然生态的压力。三是集约开发。目前城市建设空间和工矿建设占用空间偏多，单位面积产出率较低，城市和建制镇建成区人口密度呈下降趋势。要改变这种不合理的开发模式，把提高空间利用效率作为国土空间开发的重要任务，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局，走空间集约发展道路。要把城市群作为推进城市化的主体形态，其他城市化地区要依托现有城市集中布局、据点式开发。城市发展要充分利用现有建成区空间，提高单位面积产出率。集约建设农村基础设施和公共服务设施，尽可能利用既有交通走廊进行交通建设。四是协调开发。在国土空间开发中，必须统筹兼顾人口、经济、资源环境的空间均衡。遵循人口与经济相协调的原则，集聚经济的区域要同时集聚相应规模的人口，促进缩小区域间人均收入差距。遵循人口、经济与资源环境相协调的原则，集聚人口和经济的规模不能超出资源环境承载能力，避免过度开发。遵循统筹城乡发展的原则，城市建设必须为农村人口进入城市预留生活空间，将城市基础设施和公共服务设施向农村延伸。五是陆海统筹。要强化海洋意识，把握好陆地国土空间与海洋国土空间的统一性，以及海洋系统的相对独立性，处理好陆地开发与海洋开发的关系，使陆地国土空间的开发与海洋国土空间的开发相协调。沿海地区集聚人口和经济的规模要与海洋环境承载能力相适应，统筹考虑海洋环境保护与陆源污染防治。海洋主体功能区的划分要与陆地国土空间的主体功能区相协调。

　　（三）明确实施主体功能区战略的目标和任务。按照到2020年主体功能区布局基本形成的总体要求，中期目标是：空间开发格局清晰、空间结构得到优化、空间利用效率提高、区域发展协调性增强、可持续发展能力提升。要着力构建我国国土空间的“三大战略格局”。一是构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。就是以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局。这一战略实质上是要形成一种“集中——均衡”式的国土空间开发模式。所谓集中，是指在较小区域范围内集中开发，促进产业集聚发展，人口集中居住，城市密集布局，以较少的国土空间承载大规模、高强度的工业化城市化活动，提高空间利用效率。所谓均衡，是指在全国范围内，形成若干个人口经济密集的城市化地区，并在全国国土空间上相对均衡分布，形成带动区域发展的新增长极，逐步缩小区域差距。二是构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局。就是构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，以基本农田为基础，以其他农业地区为重要组成的农业战略格局。这一战略主要考虑到东北平原、黄淮海平原等7个区域，是我国粮食主产区和重要的商品粮基地，也是优势农产品产业密集区，具有发展粮棉油等大宗农产品的优势。同时划出23个优势农产品产业带，主要是从优化我国农业生产布局出发，引导不同地区发展不同特点的优势产品，以便促进农业区域化布局、专业化生产和规模化经营。这对于保障全国耕地数量质量和农产品供给安全至关重要。三是构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。就是以青藏高原生态屏障、黄土高原——川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。这一战略把国家生态安全作为国土空间开发的重要战略任务和发展内涵，充分体现了尊重自然、顺应自然的开发理念，是实现中华民族永续发展的必然要求。

　　三、加快完善实施主体功能区战略的政策措施

　　按照中央“十二五”规划《建议》提出的要求，“基本形成适应主体功能区要求的法律法规、政策和规划体系，完善绩效考核办法和利益补偿机制，引导各地区严格按照主体功能定位推进发展”。近期，要着力完善分类管理的政策体系，形成符合主体功能定位的利益导向机制。

　　（一）财政政策。一是加大均衡性转移支付力度。中央财政要继续完善激励约束机制，加大奖补力度，引导并帮助地方建立基本财力保障制度，增强限制开发区域基层政府实施公共管理、提供公共服务和落实各项民生政策的能力，加大对重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的均衡性转移支付力度。省级财政要完善省对下转移支付，建立省级生态环境补偿机制。二是鼓励探索建立地区间横向援助机制。生态环境受益地区应采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点生态功能区因加强生态环境保护造成的利益损失进行补偿。三是切实加大各级财政对自然保护区的投入力度。

　　（二）投资政策。将现行政府预算内投资主要按领域安排，调整为按主体功能区安排与按领域安排两个部分。按主体功能区安排的投资，主要用于支持国家重点生态功能区和农产品主产区的发展。实施国家重点生态功能区保护修复工程，每五年统筹解决若干个国家重点生态功能区民生改善、区域发展和生态保护问题，根据规划和建设项目的实施时序，按年度安排投资数额。按领域安排的投资，也要符合各区域的主体功能定位和发展方向。

　　（三）产业政策。一是修订《产业结构调整指导目录》、《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》等政策法规，进一步明确不同主体功能区鼓励、限制和禁止的产业。二是编制专项规划、布局重大项目，必须符合各区域的主体功能定位。重大制造业项目原则上应布局在优化开发和重点开发区域，并区分情况优先在国家重点开发区域布局。在资源环境承载能力和市场允许的情况下，依托能源和矿产资源的资源加工业项目，优先在中西部国家重点开发区域布局。三是建立市场退出机制，对限制开发区域不符合主体功能定位的现有产业，要通过设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换等手段，促进产业跨区域转移或关闭。

　　（四）土地政策。按照不同主体功能区的功能定位和发展方向，科学确定各类用地规模。要确保耕地数量和质量，严格控制工业用地增加，适度增加城市居住用地，逐步减少农村居住用地，合理控制交通用地增长。要严格控制优化开发区域建设用地增量，适当扩大重点开发区域建设用地规模；严格控制农产品主产区建设用地规模，严禁重点生态功能区改变生态用途的土地供应。探索完善城乡之间建设用地增减挂钩、城乡之间人地挂钩、地区之间人地挂钩的政策。

　　（五）人口政策。一是优化开发和重点开发区域除人口已超过承载能力的一些大城市和特大城市外，其他有条件的城市和小城镇，都要实施积极的人口迁入政策，加强人口集聚和吸纳能力建设，放宽户口迁移限制，将在城市有稳定职业和住所的流动人口逐步实现本地化，并引导区域内人口均衡分布。二是限制开发和禁止开发区域要实施积极的人口退出政策，增强劳动力跨区域转移就业的能力，鼓励人口到重点开发和优化开发区域就业并定居，引导区域内人口向县城和中心镇集聚。三是改革户籍管理制度，逐步统一城乡户口登记管理制度。

　　（六）环境政策。一是实施差别化的污染排放控制。优化开发区域和重点开发区域要大幅度减少污染物排放量，限制开发区域要实现污染物排放总量持续下降和环境质量状况达标，禁止开发区域要确保污染物的“零排放”。为此要实行差别化的排污许可证管理，优化开发区域要严格限制，重点开发区域要合理控制，限制开发区域要从严控制，禁止开发区域不得发放。二是实施差别化的产业准入标准。优化开发区域要按照国际先进水平，实行严格的产业准入环境标准。重点开发区域要按照国内先进水平，根据环境容量逐步提高产业准入环境标准。农产品主产区要按照保护和恢复地力的要求设置产业准入环境标准，重点生态功能区要按照生态功能恢复和保育原则设置产业准入环境标准。禁止开发区域要按照强制保护原则设置产业准入环境标准。

　　（七）绩效评价。要按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效考核评价办法。对优化开发区域，要实行转变经济发展方式优先的绩效评价。对重点开发区域，要实行工业化和城市化水平优先的绩效评价。对限制开发的农产品主产区，实行农业发展优先的绩效评价。对限制开发的重点生态功能区，要实行生态保护优先的绩效评价。对禁止开发区域，要根据法律法规和规划要求，按照保护对象确定评价内容。考核结果作为地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。