回顾历史，中国的社会保障制度改革，大致可以分为两个阶段，2007年以前，社会保障制度被视为“经济体制改革的配套工程”和“社会稳定器、安全网”，当时的目标群体主要是国企职工。2007年的十七大第一次提出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”。于是，在养老保险方面，2009年国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，针对农村居民的新农合开始试点；接着，又在2011年出台了《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，针对城镇未就业群体的城居保也开始试点。因为这两项制度的目标群体有很多相似之处，所以后者的制度安排基本上是克隆了前者。这两项制度问世后，温家宝总理就宣布，养老保险已经实现了“制度全覆盖”。后来，在有些地方，将在制度安排上极为相似的新农合和城居保合并，统称为“城乡居民基本养老保险制度”（亦称“城乡居保”），貌似已经实现“城乡统筹”乃至“城乡一体化”。

　　国家统计署2012年发表的《全国社会保障资金审计结果》曾经用量化的方式描述了新农保、城居保和城乡居保在2011年的发展状况：新农保参保人数达21100万人，城居保参保人数达625万人，城乡居保参保人数达14391万人，共计36116万人。有趣的是，虽然国务院刚刚作出“合并”的决定，但早在一年前，在2012年人社部的“统计公报”中，“城乡居民社会养老保险”已经作为正式统计指标迫不及待地超前使用了。具体的数据是：截至到2012年底，城乡居民社会养老保险参保人数48370万人。但其中有多少是城市居民，有多少是农村居民，似已混作一团。

　　在媒体上见到专家的评论，认为此次“决定合并”“并非制度性改革，仅仅有技术性意义”。实际上，如果联系“城镇化”的大背景，也许应该看得更深一点。因为现在“城镇化”的路径设计以及相关的制度安排，是要把从农村转移出来的“新城镇居民”及其家庭安置在三线、四线城市其实就是小城镇，并希望他们在年青时到大城市从事制造业，年龄大了就回到小城镇改行从事服务业。在这样的政策思路下，将新农保设计的低成本养老保险推展到“新城镇居民”，也许对政府有着特别的吸引力。但是，当前新农保仅及城市退休人员二十分之一的低标准，，显然难以满足老年人的基本生活需求。对于农民而言，可以以他们还有土地搪塞过去。但当他们被“城镇化”失去土地后逐渐老去，或者早早地就变成“城镇未就业群体”时，他们的晚景真是难以想象。